劳动人口从2019年初至2022年底减少了约21万人，“中国香港现时的目标是‘拼经济’，不应让缺人瓶颈影响项目推进”。

文|《财经》特派香港记者 焦建

(相关资料图)

编辑|苏琦

为应对一系列复杂因素带来的劳动人口数量持续缩减，中国香港特区对输入外来劳动力以往相对严格的管控政策，近日出现松动。

作为外向型城市经济体，香港在解决劳动力短缺时的可选项并不多。在起步阶段，这一被认为是较为“破格”的政策框架，将主要由两个部分构成：一部分为针对劳动力缺口特别严重的建造业及运输业的“行业输入计划”（下简称“输入计划”）；另一部分则针对其他行业，方式是通过优化此前已有的“补充劳工计划”（下简称“补充计划”）方式进行。

“部分行业缺人手的现象已经持续多年，之前对相关解决方案一直是议而不决。这次的政策能够在一定程度上直击痛点，看得出政府在正在调整思路，人手不足问题有望得到缓解。”香港某建造业企业可持续发展部门人士对《财经》记者指出。

政策突破源于现实压力。按照特区政府统计处的相关数据显示：今年第一季度香港劳动人口数目约377万，较去年第四季度减少了逾2万人，与去年同期比更锐减了近3万人。劳动人口数量的持续减少，短期内在香港经济增长、消费仍有待进一步复苏的当下创造出了3%左右近乎全民就业的低失业率，当地薪酬在近几个月内亦“水涨船高”。

但在劳动力缺口较大的服务、运输及建造业等领域，劳动力的非自由流动则往往导致“有价（相对高工资）无市（缺人手）”现象，被多位政府官员分析指出将要或正在整体上影响香港的经济竞争力和长远发展。

不管以何种方式进行，相关方案都在引发持续性争议。话题一方面聚焦于保护当地员工利益、基层“打工仔”是否会被冲击乃至替代等传统领域。外来劳动者到港后，如何保障他们的居住、薪酬等待遇，乃至如何协调不同背景劳动者间的利益等，政策框架亦仍有待厘清。

从输入外来劳动力的短暂权宜之计到长远的以宏观角度处理人口政策，中国香港应对成因复杂的这场用工荒“攻坚战”才刚刚开始。

为何“用工荒”？

薪酬接连上涨，是中国香港特区“用工荒”现象的一个表征。究其成因，则有长短期等因素。

据6月上旬当地某大型招聘平台公布的一项《2023年薪酬调查报告》结果显示：香港打工仔的薪酬增幅已连升3年。2023年平均人工加幅达4.1%，创4年内高峰，维持跑赢通胀的升幅。

在这项今年2月至3月间进行的调查中，香港近4000名在职人士回复了调查问卷。其中有逾7成半受访者表示获发双粮（双薪）或/及花红（同比上升4%）。随着就业市场回暖，逾6成的全职雇员获得加薪（去年同期53%）。冻薪(35%)及减薪(4%)的比例亦比去年分别减少6个百分点及2个百分点。

受疫情影响较大的工作领域，比如餐饮、零售、酒店及旅游等，亦在数年减薪后迎来加薪。

与普遍加薪相对应的长期性因素，首先是劳动力短缺带来的人手不足，这与人口老化加速相关。

从出生率角度看：按照近日联合国人口基金会发布的《2023年世界人口状况》，中国香港女性的生育率处于全球较低水平（平均每名女性只生育0.8名子女），这意味着已难以维持正常的人口更替水平（发达地区的更替水平约为2.1）。

比较来看：上世纪60年代初，当地每年出生人数超过10万；上世纪80年代末与90年代末，则分别跌至7万和5万左右。过去两年间，这一数字则减至3万人左右的水平。

出生率下降的同时，当地老龄化人口亦处于持续增长态势。根据政府推算：65岁及以上长者占整体人口比例，将由2022年中的20.8%，逐步上升至2028年的25.3%，2069年更升至35.1%。

2022年，是中国香港特区政府此前一轮人力资源推算结果给出的劳动力数量峰值年份。按照这一推算，自此以后，当地劳动力将长期呈现下降趋势。

除了老龄化这一长期性因素，疫情等原因影响下的移民及赴境外工作人数增加，亦在加剧用工荒程度。

按照特区政府劳工及福利局局长孙玉菡透露的数据：香港正面对劳动人口结构性缩减，2018年劳动人口有368万人，至2022年只有346万人。（在20多万结构性缩简的劳动力当中）低技术减少约16万人。

更细致的相关统计则显示：当地目前30至34岁年龄层的劳动人口为43.6万，25至29岁为37万，15至24岁为17万。10年前，这3个数字则分别为50.3万、46.3万和32.2万，分别减少了13%、20%及47%。

多重因素影响之下，6月6日，香港总商会公布了一项关于企业“人才短缺调查2023”的结果：74%受访企业正面对人才短缺问题。83%受访企业指出，问题持续一年或以上。

该会行政总裁梁兆基亦透露称：香港在疫情期间出现人才外流现象，劳动人口在2019年初至2022年底减少了21万人，其中单在2022年已流失9.4万人；移民及赴海外工作合共有90%。

为应对这一趋势，提供更好的薪酬待遇，是大部分受访企业的必选动作（83%），培训员工、推动自动化亦是可选项。但亦有部分公司表示将部分或所有业务迁离香港（21%），也有企业希望缩减营运规模（12%），甚至考虑在短期内结业（3%）。

“2月至4月经季节性调整的失业率为3%，意味着已接近‘全民就业’。如此引出的一个值得考虑的问题是结构性用工荒，即大量低附加值但人力密集领域缺乏人手，导致不少商家或服务业难以正常经营乃至停业。而这会给经济民生带来成本上涨压力，除了引入金融等高薪领域的人才外，这些行业的用人需求也要正视。”香港经济评论人博取称。

另外一个值得关注的因素，则是按照特区政府相关规划，未来数年香港将迎来建造业的高峰期，“有很多房屋供应及基建项目，单计政府工务工程开支会由现时每年约800亿元，未来一两年增至每年逾千亿元，连续多年都会是建造业的丰盛期。”特区政府发展局局长甯汉豪近日指出，“我们是否就因为不够人手而拖慢这些工程，进而影响香港的经济发展呢？既然我们现时是‘拼经济’，就不应让这些缺人的樽颈（瓶颈）去影响我们推进的项目。”

输入与引入之别

按照目前的相关规划，名额总计2万人的输入计划预计最快从7月起就接受申请，相关务工人员将于今年第四季度时赴港开始工作。

具体而言，在2万人的总额中，建造业占1.2万个（优先考虑公营工程项目，包括基建、公营房屋、造地、机场工程、医院和铁路等，政府亦会考虑在特殊情况下让私营项目申请，但必须证明引入的劳工在香港非常短缺），运输业占8000个，其中航空业占6300个（从事与机场运作相关的10个前线非管理级工种），中小巴及客车司机共占1700个名额。

这些都是目前中国香港特区急缺人手且已持续了一段时间的行业。相关输入没有具体的时间限制，但并非永久性质，会根据情况具体调整。从数字来看，2万人的配额，是以上述行业人手缺口的一半测算出来的。因人手严重不足的情况已持续了一段时间，输入计划引发的讨论比补充计划要小一些。

相关政府官员在解析情况时，亦非常注意强调外来劳动力不会替代本地劳动者。例如，特区政府运输及物流局局长林世雄在被问及相关情况时就称：目前专营小巴的司机空缺约为二千人，输入上限为九百人，剩余空缺仍须由本地工人填补。

6月下旬，中国香港特区政府行政长官李家超亦强调指出：今次输入计划依照三大原则，即保障本地就业优先、确保工人受到保障，以及加大本地培训，培育本地劳工及吸引劳工重返市场。

与输入计划相比，补充计划引起的讨论更为热烈且多元。

其前身可追溯到1996年政府劳工处开始实施的“补充劳工计划”，目的是为未能在香港聘请到合适人手的香港雇主而设。雇主可申请输入技术员及以下级别的劳工。通过该计划到港工作的劳动者，其工资至少须相等于本地工人担任相类职位每月工资的中位数（亦须符合最低工资规定），所享有的待遇亦不会比本地工人按劳工法例所得的为差，雇主亦须提供免费医疗和住宿支持等。

较高的输入门槛，加之每个案例均需审批等一系列要求下（过程一般需时约5个月），虽该计划实施已超过25年，但获批的数量并不多。以2003年至2021年为例，每年平均获批的申请为1900宗。

与同样为亚洲外向型城市经济体的新加坡相比，中国香港特区在对待输入劳动力方面的步伐要慢得多。前者通过采取颁发“外籍劳工工作准证”（Work Permit for migrant worker）措施，雇主便可为建造业、制造业、运输业等相对低技术含量的行业聘用相关工人。整体而言，2022年新加坡564万的总人口当中，常住人口约占407万人，外籍的非常住人口（其中大部份是外来移工）则达约157万人。

另有知悉相关情况的人力资源行业人士介绍称：虽然前述相关计划没有明确标识具体行业，但输入非技术、低技术工人的申请，通常不获考虑。以往填补低技术低薪行业人手缺口的，是新移民。随着近年来新移民的教育水平提升及总额减少等因素影响，实施“补充计划”的必要性日益增加。

按照该计划的内容：暂时放宽现行计划中不得输入劳工的规定，为期两年，获放宽的职位包括售货员、发型师、侍应生、接待员、收银员、初级厨师、送货员、文员、银行柜枱员、电话接线生、喷漆工、渠工、洗衣工人及补漏工等26个非技术或低技术工作行业。

虽相关政策亦强调会严格把关、让本地工人优先就业，但其可能存在的争议之处在于：以往相关政策能大致保障当地基层人士的工作，相关工种的入职门槛低，基层市民中较弱势的一群（学历偏低、年纪较大，以及无法全职工作的家庭主妇等），也有机会找到就业机会。

在劳动力人口减少等因素助推下，中国香港特区的工资水平正水涨船高。按照特区政府统计处的《综合住户统计调查按季统计报告》数据：今年首季就业人士的每月收入中位数为二万元，较去年末季及去年同期分别增加一千元及一千二百元。

收入中位数的值得关注点在于：按照补充计划，外来劳动者的工资不可低于相关岗位的工资中位数。以交通行业为例，从业者的观点是薪金偏低是无法吸引人入职的原因。而输入外来劳动者后，则可能会让行业薪资水平进一步降低。

为协助当地劳动者转型，中国香港特区政府亦正在筹备一系列的培训课程，亦会增加上堂津贴，最高为8000港元每月。此外，考虑到输入计划将带来的新增居住需求，雇主是否为外来劳动者提供住宿等，相关政策亦在筹划之中。